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中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案設(shè)計已經(jīng)啟動。據(jù)了解，其內(nèi)容涉及破除養(yǎng)老金雙軌制、做實空賬、提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級與養(yǎng)老基金入市投資等多方面。

接近人社部的人士透露，4月時，新一屆政府各副總理分工落定后，國務(wù)院總理李克強就多項重點領(lǐng)域改革作出部署，以三個月為期，要求各分管副總理拿出方案。

其中，在收入分配改革的大框架下，分管社會保障的副總理馬凱向人社部下達任務(wù)，要求在今年上半年拿出兩個領(lǐng)域的改革方案。其一為公務(wù)員薪酬體系改革方案，由人社部副部長何憲負責(zé)；其二為養(yǎng)老金制度改革方案，由人社部部長尹蔚民直接負責(zé)。

4月25日，人社部一季度新聞發(fā)布會上，發(fā)言人尹成基亦證實，人社部正在進行養(yǎng)老保險制度的“頂層設(shè)計”，這“是當(dāng)前重點工作”。

尹成基概括，這一改革，是要從整體上完善中國的養(yǎng)老保險制度，其原則是增強公平性、適用流動性、保證可持續(xù)性。目前，人社部正就此聽取各方意見，進行研究和論證。

據(jù)了解，這一輪養(yǎng)老金改革，很可能沿襲本輪醫(yī)改的操作方式，多方征集意見后，匯集成數(shù)套方案，面向社會公開討論，最后整合執(zhí)行。

一位參與方案討論的人士分析，2013年政府工作報告未沿用過去官方話語體系中常用的“提高待遇、穩(wěn)步推進”等提法，是“頂層設(shè)計”正在醞釀的表現(xiàn)。這位人士認為，過去十年，中國的養(yǎng)老金制度在擴大覆蓋面上成績明顯，但在最關(guān)鍵的制度可持續(xù)性、彌補空賬、承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本、破除雙軌制等“攻堅性”改革上，幾乎沒有推進。

而未來十年，財政負擔(dān)的將顯著擴大、社會矛盾的進一步激化，已容不得繼續(xù)拖延。如何看待當(dāng)前的中國基本養(yǎng)老金制度，以什么樣的力度推動改革，如何支付改革成本，皆是無法繞過的核心問題。

養(yǎng)老金之憂

自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（下稱城職保），是中國養(yǎng)老保險制度的主體，歷史最長。其覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)職工，截至2013年3月底，全國有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（下稱新農(nóng)保）建立并迅速推廣，這是第一個面向農(nóng)民的國家養(yǎng)老金計劃。2011年起，作為一項補丁制度，面向數(shù)千萬城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（下稱城居保）也得以建立。到今年3月底，參加新農(nóng)保、城居保兩項制度的參保者達到4.86億人。

從覆蓋率上看，中國的養(yǎng)老金制度處于歷史上最好的時期。理論上，無論何種就業(yè)形態(tài)，所有人群都在制度保護之下，并有財政資金和國家承諾做后盾。

但這背后，也隱藏著危機。養(yǎng)老保險是一種社會保險制度，其基本原理和運行規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是強調(diào)自身財務(wù)平衡，不能過度依賴財政資金，歐債危機即為殷鑒。

從世界范圍看，養(yǎng)老金制度大體分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養(yǎng)退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動者自身工作時的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國的基本養(yǎng)老金中統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶并存的設(shè)計，本意是將兩種制度加以融合，取長補短，但囿于中國養(yǎng)老制度的先天不足，其設(shè)計初衷并未實現(xiàn)，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財政資金補血的路徑。

按照人社部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存2.39萬億元�！梆B(yǎng)老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強調(diào)。但一個必須面對的現(xiàn)實是，自1998年至今，各級財政對養(yǎng)老金的累計轉(zhuǎn)移支付已達到1.27萬億元，這意味著，養(yǎng)老金累計結(jié)余的一半以上來自財政投入。

2010年，全國養(yǎng)老基金當(dāng)期繳費收入1.11萬億元，當(dāng)期基金支出1.056萬億元，若無當(dāng)年1954億元的財政補貼，當(dāng)期結(jié)余僅有555億元，且有14個省份當(dāng)期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額持續(xù)上漲，1998年的補貼資金只有24億元，2012年已經(jīng)激增至2648億元�？梢灶A(yù)見的是，隨著老齡化加劇，這一數(shù)字還將攀升。

看上去，除去財政補貼部分，目前的養(yǎng)老基金自身結(jié)余仍有1萬多億元，但由于目前的養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級低，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，若財政補貼不及時，一些地區(qū)的當(dāng)期支付缺口將立即顯現(xiàn)。

即便不考慮地區(qū)差異，從總體數(shù)字來看，萬億元積累額也將很快耗光。清華大學(xué)公共管理學(xué)院的研究團隊測算，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保率上漲，GDP高速增長，不斷增加工資（增長率8.7%）和繳費基數(shù)，養(yǎng)老金替代率約為社會平均工資51%的條件下，最樂觀的估算結(jié)果是可維持到2020年，屆時將出現(xiàn)3377億元的養(yǎng)老基金缺口。依此計算，這一年的財政補貼額將增長到萬億元以上。

在遠期的未來，情況則更悲觀。按照北京大學(xué)教授黃益平等學(xué)者的研究，長期來看中國政府最大的財政風(fēng)險是養(yǎng)老金缺口，未來養(yǎng)老金總負債將占GDP的62%－97%，隨著養(yǎng)老金支出的迅速上升，甚至有可能超過國有資產(chǎn)總額。

經(jīng)濟學(xué)家胡祖六也認為，雖然目前中國財政支出狀況良好，但隨著以后社會福利的上升，環(huán)境、公共醫(yī)療等各種“欠債”的追趕，這一類財政支出可能將達到GDP的50%，未來是否可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)審慎。

回溯國際歷史，上世紀(jì)80年代，撒切爾和里根當(dāng)政時期，英美對社會保障制度進行了廣泛、嚴(yán)厲的瘦身改革，直接動力來自1973年世界金融危機后，各國財政的不堪重負，以及“二戰(zhàn)”后嬰兒潮一代將在2010年開始退休、人口贍養(yǎng)率變化的老齡化壓力。目前，這兩大改革動因，在中國正逐步成為現(xiàn)實。

直面核心問題

此番養(yǎng)老金改革，應(yīng)當(dāng)達成什么目標(biāo)，決定了改革的內(nèi)容與深度。

按照十八大報告中表述以及人社部部長尹蔚民的表態(tài)，改革應(yīng)當(dāng)增強公平性、適用流動性、保證可持續(xù)性。按照這一原則，“小修小補”已不足夠，應(yīng)當(dāng)直面制度核心問題。

一直以來，雙軌制被視為養(yǎng)老制度的最大不公。

目前，中國機關(guān)、事業(yè)單位的4000萬職工并不進入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，而由財政直接給發(fā)退休金。2012年全國企業(yè)職工養(yǎng)老金平均1900元，而同期機關(guān)事業(yè)單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。

根據(jù)2006年原人事部、財政部印發(fā)的通知，公務(wù)員和事業(yè)單位退休人員皆按照其在職工資職務(wù)工資（崗位工資）和級別工資（薪級工資）之和的一定比例計發(fā)。其中，工作年限滿35年的按90%計發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發(fā)。與此同時，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金占其退休前工資的比例一路下滑，從最初的58%已滑至如今的45%。雙軌間的鴻溝日益擴大。

目前，公務(wù)員養(yǎng)老仍沿用舊制，事業(yè)單位改革雖行至半程，其養(yǎng)老制度卻亂象叢生。全國事業(yè)單位人員3000萬人中，有約1000萬人仍由傳統(tǒng)財政供養(yǎng)，始終未曾繳費。剩余約2000萬人自上世紀(jì)90年代中期起陸續(xù)參加了社保制度改革，參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老制度，個人按照月工資8%開始繳費，進入城職保養(yǎng)老基金。但是，當(dāng)他們退休后，卻仍然按照在職工資的80%－90%的水平領(lǐng)取退休金。

這種只改前端、不改后端的方式，形成“多輸”局面。對事業(yè)單位人員而言，每月繳納8%的費用，意味著其在職時收入的下降；而這部分事業(yè)單位人員只繳了少量的錢，卻按照城鎮(zhèn)職工的兩倍支取養(yǎng)老金，事實上造成了企業(yè)職工供養(yǎng)事業(yè)單位人員的后果，進一步損害了養(yǎng)老基金的財務(wù)平衡；對財政資金來說，雖短期內(nèi)甩掉了事業(yè)單位退休金的支付“包袱”，但當(dāng)城職�；�金收不抵支時，仍需動用財政資金補足。

不過，學(xué)界普遍認為，若將機關(guān)、事業(yè)單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現(xiàn)實。改革路徑設(shè)計，必須穩(wěn)定被改革者心理預(yù)期過渡期內(nèi)，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業(yè)年金進行彌補。

職業(yè)年金在結(jié)構(gòu)上類似企業(yè)年金，是基本養(yǎng)老保險制度的補充。

國務(wù)院曾在2008年2月決定，在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。此時，便已明確了“事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金并軌，建立職業(yè)年金彌補差額”的改革路徑。2011年7月的發(fā)布會上，人社部發(fā)言人尹成基也曾表示，人社部正在起草專項的職業(yè)年金辦法，作為事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點的配套政策，但是如今這一辦法仍未面世。

而各試點省市普遍沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測和承諾，只籠統(tǒng)地提到要建立職業(yè)年金，缺乏具體細節(jié)和彌補措施，參與試點者“人人自�！�，消極回應(yīng)，最終致使改革試點進展緩慢。

2013年5月，人社部副部長胡曉義公開表示，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革不能單打獨斗，而是要在一個總體的改革框架下來進行。其中包括機構(gòu)分類、人事制度、工資分配、財政保障等多方面的配套措施�！皩τ谶@方面的改革，我們知道公眾有很多的反映，我們一樣也很著急，但我們這次一定要力爭改革能夠成功，不能做一個"夾生飯"，半道又退回來了。”胡曉義說。

此外，由于養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級低，基金沉淀在縣市一級財政專戶，由縣市一級政府負責(zé)。因此，不但三種養(yǎng)老保險之間無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，同一險種也存在跨地區(qū)無法攜帶的問題。對此，解決之道唯有一途基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。此前，人社部更傾向于“小修小補”的改革方案，著力于各類險種之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，希望以此解決流動性問題。